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关于公证债权文书执行问题的调研报告
  发布时间:2017-09-04 11:01:09 打印 字号: | |

    随着国家公证制度的发展,申请法院执行公证债权文书的案件数量大幅增加,公证债权文书强制执行制度在司法执行和公证领域发挥着举足轻重的作用。但因公证债权文书系经过非诉讼的公证证明活动而取得,且我国法律对相应公证制度以及对公证债权文书强制执行制度的规定粗疏简约,导致不同法院甚至同一法院的不同法官对同一问题的理解或处理皆不一致,由此引发的执行异议、复议案件日益增多,相关信访问题也随之攀升。为此,执行局专门成立调研课题组,对该类问题进行专项调研,并先后召开了部门内四次研讨会,参加了北京市高级法院执行局的一次调研讨论会,听取吸纳了相关学者和司法实务人员的意见。在此基础上,课题组对公证债权文书执行中的问题及成因进行了全面、系统的总结和分析,并提出了解决问题的对策和建议。

一、公证债权文书执行案件的基本情况

(一)案件情况

1.总体情况。我院执行案件数量从2013年的139件增加至2015年的1312件,以公证债权文书为执行依据的案件数量从2013年的1件增加至2015年的44件。由此可见,尽管执行案件和以公证债权文书为执行依据的案件数量在三年间均不断增长,但以公证债权文书为执行依据的案件增幅已经远远超过执行案件总数的增幅。2015年以公证债权文书为执行依据的执行案件数量占全部执行案件数量的比例为3.4%,呈逐年上升趋势2015年的44件公证债权文书案件中,实施类公证债权文书案件12件,不予执行公证债权文书案件8件、当事人对公证债权文书提出执行行为异议案件17件、案外人对公证债权文书提出异议案件7件 

2.涉案标的数额情况。2013年至2015年受理的以公证债权文书为执行依据执行案件的执行标的总额为51.24亿元。其中,公证债权文书执行案件实际执结标的总额为11.9亿元,占全部公证债权文书案件标的总额的23.2%。案件执行标的额均在5000万元以上。其中5000万元至1亿元之间的占43%;1亿元以上的占57%。

(二)案件主要特点

1.案件数量所占比例不高,但案件标的数额较高,且执行难度较大。以近三年数字为例,该类案件仅占全部执行案件总数的5.9%,但此类案件平均标的高达8540万元,大部分案件标的额均过亿元,较其他案件标的额呈整体偏高的特点。但实际执结到位率仅为23.2%,可见较高的执行标的与被执行人有限还款能力之间存在较大差距,增加了案件全部执行的难度。

2.案由多为借款合同纠纷,债权人多为资产贷款融资管理金融机构。在2013年至2015年的60件公证债权文书执行案件中,有41件均为借款合同,占比达68.3%。反映出此类案件金融机构为减少诉累,往往采用公证方式确定借贷事实和法律关系,以便更直接、便捷地进入执行程序,实现债权。但从实际情况来看,大多数公证债权文书的债权人处于优势地位,债务人为了成功借款通常会全盘接受债权人提出的借款条件,导致在案件进入执行阶段后双方争议较大,增加执行难度。

3.当事人之间存在诸多争议,但法院审查范围不明确。由于公证程序在认定案件基础法律关系、执行证书的签发审核等方面存在一定的缺陷性,导致在执行阶段双方当事人容易因合同履行事实、违约时间的认定等诸多问题产生争议,从而加大执行难度。尽管民诉法规定,公证债权文书确有错误的,人民法院裁定不予执行。但是立法对于法院审查公证债权文书的程度、标准并未明确规定,导致执行审查陷入困境。

二、公证债权文书执行中存在的问题

经调研发现,当前公证债权文书执行案件中存在“两多”现象:一是疑难、复杂问题非常多。从前期向局内一线办案干警多次征求意见到参加北京市高院执行局调研讨论会间了解的情况来看,司法实务中关于公证债权文书执行的疑难、复杂问题近30余个,涉及公证债权文书执行的各个方面和各个环节。二是相关异议案件比较多。近三年,执行案件当事人、案外人或其他利害关系人就公证债权文书提出执行异议的为39件,占全部执行异议案件总数的15%,且每年占比呈快速增长趋势,已逐渐成为执行异议案件的一项重要事由。(见表三)

表三:

年份

受理执行异议案件

公证债权文书执行引发的案件

公证债权文书比例

2013

23

1

4.35%

2014

85

6

7.06%

2015

152

32

21.05%

 

通过深入分析,发现上述“两多”的成因大多集中于对公证债权文书申请执行期限的起算点、可赋予强制执行效力的公证债权文书范围、公证程序规范性审查的界定、公证债权文书审查的范围、形式等理解不一、执行不一等方面,主要表现在以下几个方面:

(一)公证债权文书申请执行的期限起算点不尽统一

根据《民事诉讼法》、《公证法》、最高人民法院、司法部《关于公证机关赋予强制执行效力的债权文书执行有关问题的联合通知》中的相关规定,具有强制执行效力的公证债权文书需要具备双方当事人签字认可的公证债权文书及公证机关出具的执行证书。那么,当一方当事人未如约履行义务申请强制执行时,申请强制执行的期限是按照公证债权文书确定的旅行期限起算还是按照执行证书确定的履行期限起算呢?对此,目前有两种意见。一种意见认为应从执行证书确定的履行期限开始计算。理由是只有签发了执行证书后,公证债权文书才具备申请强制执行条件,因此应从此时计算债权申请人的申请执行期限。另一种意见则认为申请执行的期限应从公证债权文书确定的履行期限届满之日起算。两种意见截然相反,但最终统一起算点对于保护当事人合法的胜诉权有着重要意义。

(二)可赋予强制执行效力的公证债权文书范围不统一

根据《最高人民法院、司法部关于公证机关赋予强制执行效力的债权文书执行有关问题的联合通知》第二条规定,公证机关赋予强制执行效力的债权文书范围包括:(1)借款合同、借用合同、无财产担保的租赁合同;(2)赊欠货物的债权文书;(3)各种借据、欠单;(4)还款(物)协议;(5)以给付赡养费、扶养费、抚育费、学费、赔偿金为内容的协议;(6)符合赋予强制执行效力条件的其他债权文书。这是目前为止关于可申请强制执行的公证债权文书范围的唯一规定。从这一规定出发,对公证债权文书赋予强制执行效力,目的主要是为了减轻诉累、节约司法资源。因此通常针对法律关系简单、单一,给付内容明确的合同赋予强制执行效力。但随着公证制度的发展,实践中可赋予强制执行效力的公证债权文书的范围已不局限于上述范围,比如担保合同、委托贷款合同、信托业务中常见的特定项目权转让及回购合同等新类型债权文书逐渐进入强制执行程序。但这些合同能否赋予强制执行效力,实践中各法院的做法并不一致。有些法院认为可以赋予强制执行力,有些法院则认为应慎重赋予强制执行力,不应将赋予强制执行力的公证债权文书范围过于扩大。由于可赋予强制执行效力的公证债权文书范围问题系公证债权文书可启动强制执行程序的前提,因此该问题是公证债权文书执行中需要首要解决的问题。

(三)审查公证机关程序不规范行为的做法不尽统一

在对近两年的公证债权文书执行案件调查发现,公证机关在办理债权公证事务时,存在违反公证程序规则等操作程序,且随意性大的现象。具体为:公证机构受理公证申请后未告知当事人申请公证事项的法律意义、可能产生的法律后果及办理公证过程中享有的权利、承担的义务等内容,或者公证员未亲自办理公证,或者公证机构违反公证执业区域办理公证,或者公证机构作出执行证书后未向债务人送达执行证书,或者公证机构仅向公证书中债务人确认的地址邮寄核实函或拨打债务人预留电话而未当面向当事人核实债务履行情况即作出执行证书导致执行证书确定的执行标的等内容有误的情况。还有一些违反公证程序规则的情况。如未赋予当事复议权。根据公证程序规则,当事人对公证处作出的公证书有异议的,可在收到公证书之日起十日内向该公证处的本级司法行政机关提出复议,但有些公证机关未告知当事人复议权,剥夺了当事人的复议权,致使公证债权文书公信力下降,其强制执行力也自然受影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百八十条明确了公证债权文书存在确有错误的四种情形的,可裁定不予执行,其中一种不予执行的情形为“严重违反法律规定的公证程序”,但该规定对法律的范围未予明确限定,实践中对何种情形属于“严重违反法律规定的公证程序”的情形也较难界定,所以虽然立法有了一定的规定,但从法院的角度如何遏制公证机关程序不规范行为仍缺乏相应依据,实践中处理前述发现的公证机关程序不规范行为做法仍然不尽统一。

(四)对公证债权文书审查的范围、形式不尽统一

根据法律规定,债权人持公证债权文书和执行证书申请法院强制执行的,法院应当对公证债权文书进行审查,但如何审查,审查到何种程度,法律却未作出明确规定,或者虽有涉及但亦规定不详。特别是对公证债权文书确有错误裁定不予执行的规定,过于简单,缺乏可操作性。实践中,由于认识不统一,各地法院在审查公证债权文书的内容、范围及审查的方式方法和标准尺度上存在分歧:有的仅对公证债权文书进行形式审查,即审查公证债权文书是否符合立案条件;有的则对公证债权文书的实体是否合法进行审查,即审查公证债权文书的内容和程序是否合法;还有的则对公证债权文书的审查采取实质审查和形式审查相结合的审查方式。这种规定和操作上的不统一,不一致,在执行中引发诸多争议,如对表述模糊不清或执行标的不明的案件,有的认为这不属于文书错误,应属于其他原因裁定执行终结;有的认为这是与公证债权文书确有错误的情形,应裁定不予执行,增加了执行难度。

三、公证债权文书执行中存在问题的解决对策和建议

针对公证债权文书执行中存在的上述问题,结合立法本意与执行工作实际,提出以下对策和建议:

(一)明确公证债权文书申请执行期限的起算标准

对公证债权文书申请执行的期限应从公证债权文书确定的履行期限届满之日起算。理由如下:1、《民事诉讼法》第239条规定了严格的申请执行的期限,申请执行的期限统一为二年。期限的起算点,按照该条第2款的规定,从法律文书规定履行期间的最后一日起计算;法律文书规定分期履行的,从规定的每次履行期间的最后一日起计算;法律文书未规定履行期间的,从法律文书生效之日起计算。也就是时效的起算点应是申请权利人知道或应当知道其权利受到侵害时起计算。两年的申请执行期限是法律规定的权利也是义务,对于被赋予强制执行效力的公证债权文书也要严格按照民诉法的规定。在公证债权文书中有明确的债务履行期限,也即当债务人未按照公证债权文书确定的履行期限履行债务时,债权人便已知道其权益受到侵害,此时即应计算执行时效。2、按照规定,债权人需凭原公证书及执行证书才可向有管辖权的人民法院申请执行,债权人向人民法院申请执行必须要取得执行证书。由于《公证法》和《民事诉讼法》等法律对执行证书都没有作出规定,只是在《最高人民法院司法部关于公证机关赋予强制执行效力的债权文书执行有关问题的联合通知》中所规定。因此,不能因为制作执行证书需要时间而损害申请权利人法律规定的时间利益,或以此认为申请权利人不知晓其权利受到侵害,故而在起算权利受到侵害的时间点上理解发生偏失。3、执行证书是债权人申请法院执行的必要条件,债权人向公证机构申请执行证书的时间可视为申请执行的时间,只要申请执行证书的时间在法律规定的申请执行期限内,法院应当受理。当然,公证机构应当按照《公证法》和办证规则的要求,及时地在15个工作日内出具执行证书,不能因为债权人向公证机构申请执行证书的时间可视为申请执行的时间就拖延办证的期限。

(二)明确可赋予强制执行效力的公证债权文书范围

除了《最高人民法院、司法部关于公证机关赋予强制执行效力的债权文书执行有关问题的联合通知》第二条规定的公证机关可赋予强制执行效力的债权文书范围外,担保合同应该可以被依法赋予强制执行效力。主要理由如下:1、在法律上担保人处于与主债务人基本相同的地位。《中华人民共和国担保法》第18条规定:“连带责任保证的债务人在主合同规定的债务履行期届满没有履行债务的,债权人可以要求债务人履行债务,也可以要求保证人在其保证范围内承担保证责任。”同时,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(以下简称解释)第66条规定:“因保证合同纠纷提起的诉讼,债权人向保证人和被保证人一并主张权利的,人民法院应当将保证人和被保证人列为共同被告;债权人仅起诉保证人的,除保证合同明确约定保证人承担连带责任的外,人民法院应当通知被保证人作为共同被告参加诉讼;债权人仅起诉被保证人的,可只列被保证人为被告。”2、在制作公证债权文书时,担保人可以选择同意如果主债务人不履行债务愿意接受强制执行。3、在法律上,对担保人有救济的途径。如果公证债权文书确有错误,担保人在执行阶段可以提出异议,根据《公证法》第37条规定:“对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书,债务人不履行或者履行不适当的,债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。前款规定的债权文书确有错误的,人民法院裁定不予执行,并将裁定书送达双方当事人和公证机构。”法院可以裁定不予执行,法院裁定不予执行后,担保人可以向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于当事人对具有强制执行效力的公证债权文书的内容有争议提起诉讼人民法院是否受理问题的批复》中也明确规定,“债权人或者债务人对债权文书的内容有争议直接向人民法院提起民事诉讼的,人民法院不予受理。但公证债权文书确有错误的,人民法院裁定不予执行的,当事人、公证事项的利害关系人可以就争议内容向人民法院提起民事诉讼。”4、公证法并未禁止对担保债务赋予强制执行效力,担保债务的强制执行已经在执行实践中普遍存在,银行金融机构作为债权人的担保债务相当一部分均通过公证债权文书执行程序实现,如果一律不予执行,将对金融债权的实现造成巨大影响。同时,赋予公证担保债务强制执行效力也符合扩大多元纠纷解决机制范围的理念。5、《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十二条第二款规定:“人民法院受理担保债务的执行申请后,被执行人仅以担保合同不属于赋予强制执行效力的公证债权文书范围为由申请不予执行的,不予支持。”根据该条规定,最高院已经将担保合同纳入赋予强制执行力的公证债权文书之列。但对于一般保证应该例外。按照《担保法》第17条的规定,一般保证的保证人在主合同纠纷未经审判或者仲裁,并就债务人财产依法强制执行仍不能履行债务前,可以拒绝承担保证责任。法律规定一般保证的保证人享有的先诉抗辩权应当得到法律的保障。如果公证机构赋予一般保证合同强制执行的效力,这实质上剥夺了《担保法》赋予一般保证人的先诉抗辩权。但是,委托贷款合同、信托业务中常见的特定项目收益权转让及回购合同往往法律关系复杂、债权债务关系不甚明确,因此该类合同应慎重赋予强制执行效力。

(三)明确公证程序严重违反法律规定可不予执行的认定标准

公证债权文书的制发是否符合法律规定的程序,直接影响公证债权文书的合法性,因此对公证债权文书制发程序的合法性应进行严格性、但又有区别性的审查。也就是说公证机构对债权文书的公证程序应符合公证法的相关规定。此处“严重违反法律规定的公证程序”应理解为若严重违反了如公证法等法律规定的程序规则,直接导致公证债权文书的合法性受到质疑的,则应认定公证债权文书确有错误;但若是仅仅在一些局部的细节上违反了相关公证程序的,对公证债权文书的合法性无实质性影响的,则不应认定公证债权文书确有错误。

关于“法律”是否包括《公证程序规则》等规章或规范性文件的问题,涉及到对于此处法律的含义应如何理解的问题。我们认为,因为此处法律如何理解直接影响到公证债权文书的合法性问题,所以从字面上理解此处的法律应包含全国人大及全国人大常委会所制定的法律及国务院为执行法律的规定需要制定的行政法规,但不应包括效力低于法律及行政法规的《公证程序规则》等部门规章或规范性文件。但实践中,有关公证问题的法律规范除《公证法》外,就只有司法部制定的《公证程序规则》对公证的程序性事项进行详尽地规定,而且有关仲裁裁决的执行异议案件中对程序性事项的审查也均是依据《仲裁规则》的规定,因此,这里对法律的理解应该包含《公证程序规则》,但不应作进一步的扩大理解,不应包含其他规章或规范性文件。

公证机构受理公证申请后未告知当事人申请公证事项的法律意义、可能产生的法律后果及办理公证过程中享有的权利、承担的义务等内容,或者公证员未亲自办理公证,或者公证机构违反公证执业区域办理公证,这些情况属于公证过程中的一些瑕疵,但是对于债权人与债务人就公证债权文书有关给付内容及债务人愿意接受依法强制执行的承诺事项达成一致意见并无影响,只要最终做出的公证债权文书符合债权文书的公证范围,内容被赋予强制执行力,对公证债权文书的合法性无实质性影响,则不应构成“严重违反法定程序”。

公证机构作出执行证书后未向债务人送达执行证书,或者公证机构仅向公证书中债务人确认的地址邮寄核实函或拨打债务人预留电话而未当面向当事人核实债务履行情况即作出执行证书导致执行证书确定的执行标的等内容有误的,这些情况均属于由于公证程序瑕疵导致公证机关签发的执行证书内容有误,使债权人与债务人的实体权利受到影响,直接侵害了相关相关主体的权益,使执行证书的合法性受到质疑;同时,公证债权文书与执行证书二者密切联系、不可分割,共同构成执行依据,执行证书的合法性受到质疑,则执行依据的合法性也当然受到质疑,因此构成“严重违反法定程序”。

(四)明确对公证债权文书审查的范围及形式

在公证过程中,涉及以下三个基本要素:公证债权文书形成的基础法律关系;具有强制执行效力的公证债权文书;公证机关出具的执行证书。

首先分析公证债权文书的审查范围及审查形式的问题。根据最高人民法院、司法部《关于公证机关赋予强制执行效力的债权文书执行有关问题的联合通知》规定,公证机关赋予强制执行效力的债权文书应当具备以下条件:债权文书具有给付货币、物品、有价证券的内容;债权债务关系明确,债权人和债务人对债权文书有关给付内容无异议;债权文书中载明债务人不履行义务或不完全履行义务时,债务人愿意接受依法强制执行的承诺。此即为公证债权文书形式审查的要件。也就是说,公证机关在签发具有强制执行效力的公证债权文书时,已经对双方的债权债务关系进行了审查,并且双方当事人对债权文书确定的数额和还款期限等问题进行了确认。在此之前,或许双方当事人对债权债务关系、债权数额存在争议,但这些争议都因公证债权文书的签发而得以确定,其性质类似于双方当事人订立的“和解合同”。即双方当事人在不违背社会公共利益以及第三人利益的情况下,在私法自治容许的范围内,双方作出让步,自行协议确认终止争议或者排除不明的法律关系,并且通过公证债权文书的形式赋予其法律效力,以约束和解当事人。即使一方因此受到不利益,也属于让步的当然结果,不得反悔,更不能就和解前的法律关系再行主张权利。因此,人民法院在对公证债权文书的审查中,审查范围原则上应仅限于审查是否符合进入执行程序的公证债权文书的形式要件,即进行形式审查,此时应依职权主动审查,而不必审查形成公证债权文书所依据的基础法律关系。那么关于“公证债权文书的内容与事实不符”的这一实质要件,在对公证债权文书的审查中此时也就不必适用

对公证债权文书的审查原则及形式也有例外情形。可以参照《合同法》第52条对于合同无效所规定的四种情形:即存在恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的,以合法形式掩盖非法目的的,损害社会公共利益的,违反法律、行政法规的强制性规定的,均属无效。同样,若公证债权文书明显违背当事人意愿、损害社会公共利益或者第三人利益、其内容违反法律强制性规定,或以合法形式掩盖非法目的的,一方当事人对此存有异议,法院也应经实质审查后,对合法内容予以执行,对不合法内容不予保护。在满足该例外情形时,前述违法事项的适用可以引用 “公证债权文书的内容与事实不符”这一实质要件。

其次,分析执行证书的审查范围及审查形式的问题。从公证债权文书作出之时到债权人提出强制执行申请期间,存在很多可变因素,如给付的部分完成、当事人变更履行期限等。可变性的存在使公证债权文书的强制执行变得复杂化。只有在当事人不履行或者不完全履行公证债权文书时,执行标的才得以确定。在此情况下,公证机关有必要依据当事人提交的材料进行初步审查后签发执行证书,以节约司法资源,快速实现执行。但执行证书毕竟是一种由公证迈向执行的过渡性审查,执行证书本身所载明审查结果对法院没有必然的约束力。法院可以依据当事人提出的异议,根据事实和法律对执行证书的内容进行变更,并对变更后的给付内容予以执行。因此,在对执行证书的审查中要进行实质性审查,即根据事实及法律对其载明的内容进行审查。此时,“公证债权文书的内容与事实不符”这一实质要件在对执行证书的审查中当然适用。若经审查内容与事实不符的应引用该条款作出判断。在审查形式上,按照民诉法和公证法的规定,除有相反证据足以推翻公证的外,公证文书具有法律上的推定效力,经公证的民事法律行为、有法律意义的事实和文书,应当作为认定事实的根据。但是当一方当事人对执行证书提出异议的,法院就应进行实体审查,结合双方证据作出判断。所以在审查形式上应为被动审查。

责任编辑:张雨晴